renda special 2011/2 strategisch voorraadbeleid nieuwe stijl50 strategisch voorraadbeleid nieuwe stijl `De implementatie? Dat is gewoon een kwestie van doen!' Was het echt zo simpel, dan was dit artikel niet geschreven. Lange tijd is het implementeren van beleid gelijkgesteld aan het een-op-een uitvoeren van maatregelen waartoe nu eenmaal door de directie op een bepaald moment beslo- ten was. Die definitie van implementatie, binnen dit kader `implementatie oude stijl' genoemd, heeft ons echter op het verkeerde been gezet. Implementatie oude stijl gaat bijna altijd mis, vooral als het ingewik- keld wordt. tekst en foto's ritske dankert renda special 2011/2strategisch voorraadbeleid nieuwe stijl 51 En er zijn meer fundamentele bezwaren. Zo is het niet risicoloos om gisteren genomen besluiten uit te voeren zonder te letten op wat er vandaag in de wereld is veranderd. Daarom is er een implementatie `nieuwe stijl' nodig; een implementatieproces dat de uitvoerders op de werkvloer meer ruimte geeft om de juiste dingen te doen, en waarin beleidsmakers meer feeling krijgen met de praktijk. In dit artikel ? gebaseerd op het proefschrift `Balanceren tussen uitvoering en bewuste afwijking van beleid' ? gaat Ritske Dankert in op de proble- men van implementatie oude stijl en formuleert hij drie opdrachten om te komen tot een nieuwe stijl van implementeren. OverheIDsprOgramma's Door wetenschappers en journalisten zijn al veel mislukte implementa- tieprocessen beschreven. Op het gebied van volkshuisvesting is al in de jaren zeventig onderzoek gedaan naar de implementatie van over- heidsprogramma's. Zo wilde de federale Amerikaanse overheid door middel van het programma `New Towns In-Town' de overtollige stuk- ken grond overdragen aan lokale overheden. Die zouden dan sociale huisvesting op deze gronden moeten realiseren. De voorwaarden waaronder de gronden werden overgedragen waren erg gunstig. Toch werden slechts op twee van de zeven bestudeerde locaties daadwer- kelijk woningen gebouwd. Auteur Martha Derthick van deze studie concludeert dan ook dat de federale overheid slechts zeer beperkte invloed heeft op de lokale overheden. In de praktijk bleek dat deze zich meer gelegen lieten liggen aan lokale actiegroepen en eerdere beleids- keuzes, dan aan de wensen van de federale overheid. Ook waren de ambities met betrekking tot de woningen die gerealiseerd moesten worden, onrealistisch hoog gesteld. Als we wat verder inzoomen, blijkt dat ook het beleid van woningcor- poraties niet altijd zo gemakkelijk uit te voeren is. Bij een van de corporaties in mijn onderzoek had men het voornemen om nieuwbouw te realiseren als seniorenwoningen. De gemeente had echter een heel andere visie en wilde dat er voor gezinnen zou worden gebouwd. De gemeente kon haar wensen min of meer opleggen aan de corporatie doordat ze grondeigenaar was en ze het bestemmingsplan nog moest wijzigen. Uit dit voorbeeld wordt nogmaals duidelijk dat externe invloe- den grote consequenties kunnen hebben voor de uitvoerbaarheid van een beleidsplan. renda special 2011/2 strategisch voorraadbeleid nieuwe stijl52 ImpLementatIe van beLeID Het zit dus nogal eens tegen bij de uitvoering van beleid. Ook bij corporaties. Maar hoe zou het dan wel moeten? Om daar achter te komen hebben verschillende wetenschappers zich gewaagd aan een allesomvattende verklaring voor de implementatie van beleid. Een bekend model dat het implementatieproces probeert te ontrafelen, is opgesteld door Mazmanian en Sabatier. Zij defini?ren zes condities waaraan moet worden voldaan om een effectieve implementatie van beleid mogelijk te maken. Samen bepalen deze volgens Mazmanian en Sabatier de uitvoerbaarheid van beleid. De doelen in het beleid moeten duidelijk en consistent zijn. Het is van belang dat het beleid is gebaseerd op een solide theorie- vorming. In hedendaags taalgebruik: het beleid moet evidence based zijn. Het beschikken over voldoende bevoegdheden en middelen. De managers van uitvoerende diensten moeten het beleid onder- steunen en voldoende kwaliteiten op het gebied van management en politiek hebben. Ontwerpers van het beleid dienen tijdens de uitvoering een actief ondersteunende rol te hebben. Het beleid moet in de loop van de implementatie niet worden achterhaald door conflicterend beleid of door veranderingen in de sociaaleconomische context en de politieke of bestuurlijke onder- steuning van het beleid. De verklarende modellen over implementatie mogen dan allesomvat- tend zijn, het is maar de vraag of je er in de praktijk zo veel aan hebt. De modellen zijn vergezichten op een ideaal geachte situatie van beleidsimplementatie. In de praktijk is het echter lastig om te handelen naar een van de vele implementatiemodellen die in de loop der jaren zijn ontwikkeld. Het model dat hiervoor is ge?ntroduceerd is daarbij representatief voor een groot aantal soortgelijke implementatiemodel- len. Op zichzelf lijken het adequate beschrijvingen, maar voor een vertaling naar de praktijk blijven ze te globaal. De vraag wat je in de praktijk concreet kunt doen om de uitvoering van beleid aan te pakken, wordt met deze modellen nog niet beantwoord. nIeuWe stIjL Implementeren oude stijl is veelal eenrichtingsverkeer. Het beleidsplan is heilig, en de uitvoerders worden geacht de gestelde doelen te berei- ken. Als er zo veel mis kan gaan bij die manier van implementeren, en als de vergezichten van verschillende auteurs zo onrealistisch lijken, dan dringt zich de vraag op wat er dan nog wel kan. Wat kunnen beleidsmakers en, belangrijker nog, de uitvoerders van beleid in orga- nisaties doen om beleid te implementeren? Het antwoord is te formu- leren in de vorm van drie opdrachten: Opdracht 1: zorg dat het beleid op het netvlies staat bij de uitvoer- ders. Op dit onderdeel valt op een relatief gemakkelijke manier nog veel te winnen. Opdracht 2: probeer afwijkingen van het beleid niet langer weg te moffelen, maar maak ze zichtbaar. Alleen dan kun je er met nieuw beleid op inspelen. Opdracht 3: zorg dat uitvoerders de hobbels die ze dagelijks tegen- komen gemakkelijk naar de beleidsmakers kunnen terugkoppelen. Zo leren beleidsmakers de praktijk beter kennen. Wie deze opdrachten tot een goed einde brengt, implementeert zijn beleid zo goed mogelijk, en kan tegelijkertijd zijn beleid snel aan de veranderende werkelijkheid aanpassen als dat nodig is. Daarmee ontstaat een tweerichtingsverkeer. Dat is implementatie nieuwe stijl. LOgIstIek prOces Voor de uitvoering is het belangrijk om beleid in hapklare brokken aan uitvoerders te presenteren op het moment dat het beleid voor hen relevant is. Elke dag worden er in de organisatie talloze beslissingen renda special 2011/2strategisch voorraadbeleid nieuwe stijl 53 genomen die de uitvoering van beleid be?nvloeden. Ervoor zorgen dat (onderdelen van) het beleid bij al die beslissingen op het netvlies van de beslisser staat, is niets minder dan een logistiek proces. Logistiek wordt wel omschreven als het juiste product op het juiste tijdstip in de juiste vorm op de juiste plaats brengen. Bij verschillende soorten beslissingen zijn verschillende onderdelen van het strategisch voorraadbeleid belangrijk. Beslissers hoeven niet elke keer het complete beleidsrapport op hun netvlies te hebben. Een alinea, een regel of zelfs een enkel getal aan informatie volstaat vaak al. Dat is de vorm. Ook het tijdstip is van belang. Een woning kan bij mutatie aan de beurt zijn voor een renovatie, lang nadat het beleid is geschreven. Ook de pas aangenomen nieuwe medewerker moet dan weten wat er moet gebeuren. Tot slot is de plaats waar de beleidsinformatie terechtkomt van belang. Informatie over maatregelen die bij een mutatie worden genomen, kunnen het beste bekend worden gemaakt op de plek waar ook de opzegging van de oude bewoner wordt geregistreerd. In de huidige praktijk blijkt dat de verbinding tussen beleid en uitvoering het sterkst is wanneer deze door personen wordt gelegd. Uit mijn onderzoek blijkt dat wanneer de opstellers van het beleid ook de uitvoerders zijn, het beleid vaak leidend is bij de uitvoering. Bij de vernieuwing van een flat in Rotterdam is het bijvoorbeeld de beleidsme- dewerker die, tijdens het uitvoeringsproces, de verkoop van woningen tegenhoudt met een verwijzing naar het strategisch voorraadbeleid. Andere betrokkenen bij het project hadden geen weet van dit beleids- plan. Hoewel de inzet van de opstellers van beleid in de uitvoering een sterke verbinding van beleid en uitvoering met zich meebrengt, levert het ook problemen op. Beleidsmakers hebben eenvoudigweg te weinig tijd om aanwezig te zijn in alle uitvoeringsprocessen die uit hun beleid voortvloeien. En ook voor externen is de nadruk op personen niet altijd ideaal. Je moet dan immers maar net de juiste persoon treffen, wil je gehoor krijgen voor je vragen en opmerkingen over de uitvoering. Het uitsluitend inzetten op personen om de verbinding tussen beleid en uitvoeringsproces tot stand te brengen is dus vragen om problemen. In plaats daarvan kan vanuit de gedachte van het logistieke proces ook gezocht worden naar de inzet van automatisering, begrotingen, jaar- plannen en dergelijke. Zo kan worden zeker gesteld dat beleid op het netvlies van de uitvoerders terechtkomt. afWIjken van beLeID Afwijken van eerder vastgesteld beleid is een groot taboe in veel orga- nisaties. Op zichzelf is dat niet zo gek. Afwijken van beleid kan leiden tot vragen van stakeholders; was het beleid niet goed dan? Maar jullie hadden toch gezegd dat...? Afwijken kan zelfs leiden tot verwijten van onbetrouwbaarheid of het meedoen met de waan van de dag. Bij voor- keur gebeurt afwijken van beleid daarom stiekem. De ene keer is er sprake van `nieuw beleid' en wordt het oude beleid snel in een diepe la weggestopt. Bijvoorbeeld wanneer een complex toch niet gereno- veerd maar gesloopt moet worden. Andere keren wordt de afwijking zelf verdoezeld. Dat renovaties en nieuwbouw gaandeweg het project kostenoverschrijdingen met zich meebrengen, wordt pas na afloop in volle omvang duidelijk. Afwijkingen van beleid wegmoffelen is om twee redenen niet langer een goed idee. In de eerste plaats vertroebelt het `t zicht op nieuwe ontwikkelingen, waardoor afwijken van beleid juist te verkiezen valt boven de uitvoering ervan. Een voorbeeld is de afwijking van het beleid om een gerenoveerd appartementencomplex uiteindelijk niet voor seni- oren maar voor jongeren te bestemmen. Tijdens het opstellen van beleid was er nog een tekort aan seniorenwoningen, terwijl gaandeweg bleek dat steeds meer jongeren in de knel kwamen. Wie niet openstaat voor afwijkingen van beleid had deze keuze wellicht niet gemaakt. Ten tweede is het zo dat het beleid alleen kan leren van de afwijkingen van eerder beleid wanneer die afwijkingen bekend zijn. Het zichtbaar maken van afwijkingen stelt de nieuwe ontwikkelingen die na het opstellen van beleid zijn ontstaan in de schijnwerpers, en laat zien dat je als corpora- tie oog hebt voor de veranderingen in de wereld om je heen. terugkOppeLen Wanneer tijdens het dagelijkse werk binnen een corporatie wordt afge- weken van het eerder opgestelde beleid is het zaak om dat niet alleen zichtbaar te maken, maar ook om het terug te koppelen aan de beleidsmakers. Alleen op die manier kunnen beleidsmakers leren van de weerbarstigheid van de praktijk. Door de afwijkingen terug te koppelen kan het beleid beter op de praktische problemen worden toegesneden. Het beleid op deze manier beter toesnijden op de prak- tijk kent verschillende vormen, van een aanvullend beleidsbesluit van het managementteam tot een compleet nieuw beleidsplan. En alles daar tussenin. Dit is vergelijkbaar met de manier waarop software actueel wordt gehouden; hier wordt van klein tot groot gebruikge- maakt van patches, updates, services packs en nieuwe versies. In de corporatiepraktijk van alledag gebeurt dit softwareachtige aanpassen van het beleid al. Strategisch voorraadbeleid is niet alleen in de gelijknamige beleidsrapportage te vinden, maar ook in onderne- mingsplannen, prestatieafspraken, notulen van het managementteam en beleidsmemo's. In Utrecht worden op deze manier de plattegron- den van een groot aantal portiekflats aangepast bij een huurderswisse- ling. Niet omdat het was opgenomen in het oorspronkelijke strategisch voorraadbeleid, maar omdat de corporatie er tijdens de rit mee begon op basis van vragen van de technische opzichters die tot beleid werden verheven in een beleidsmemo. Wie implementatie nieuwe stijl wil oppakken, begint aan een avontuur door de eigen organisatie. De hiervoor geformuleerde opdrachten helpen daarbij, maar schetsen geen eindplaatje. Dat is ook logisch, want het eindplaatje ziet er in elke organisatie anders uit en wordt gevormd door de mensen die er samenwerken aan het balanceren tussen uitvoering van beleid en de bewuste afwijking daarvan.